Наш телефон 0732391216
ПІДТРИМАТИ

Антикорупційний комплаєнс в Україні: стан та перспективи

Останнім часом у бізнес спільноті та в системі державного управління ми все частіше чуємо такий вираз як «антикорупційний комплаєнс». І чуємо його у зв’язку з тим, що його треба впроваджувати та його треба додержуватись. При цьому зазначається, що антикорупційний комплаєнс дозволяє запобігати та протидіяти корупції. Але, наскільки ефективно? Отже, спробуємо у цьому розібратитсь.

Якщо ми говоримо про актикорупційний комплаєнс, як інструмент для запобігання та протидії корупції, то доречно визначити, що ж таке корупція.

Але, єдиного визначення поняття корупції, наприклад у Конвенції ООН проти корупції ми не знайдемо. Натомість конвенція містить перелік злочинів, які визнаються корупційними, наприклад «Підкуп національних державних посадових осіб», «Розкрадання, неправомірне привласнення або інше нецільове використання майна державною посадовою особою» тощо. Таким чином з точки зору міжнародного законодавства загалом під корупцією можна розуміти окремі акти (дія або бездіяльність) посадових осіб направлених на незаконне збагачення.

Якщо є негативне явище, повинні бути й інструменти для його запобігання та протидії. І, саме вимоги міжнародних актів щодо запобігання та протидії корупції є з одного боку таким інструментом, а з іншого – джерелом створення нових антикорупційних інструментів.

Так, сама конвенція містить вимоги щодо вжиття на національному рівні необхідних законодавчих та інших заходів для запобігання та протидії корупційним злочинів. А, коли держава вживатиме на національному рівні такі заходи, то їх виконання покладається на юридичних та фізичних осіб. Крім того, самі юридичні та фізичні особи можуть покладати один на одного певні зобов’язання та контролювати їх дотримання.

Що таке антикорупційний комплаєнс?

Отже, під антикорупційним комплаєнсом можна розуміти здатність дотримання встановлених антикорупційних вимог, обмежень та заборон.

Також ми можемо зробити висновок, що антикорупційний комплаєнс має багаторівневу структуру.

Пропонуємо спробувати цю структуру ідентифікувати та розглянути.

Перший рівень становить міжнародна система актів, направлених на запобігання та протидію корупції. При приєднанні держави до цих актів або офіційне їх визнання з наступною імплементацією у національне законодавство можна говорити про антикорупційний комплаєнс держави або національний антикорупційний комплаєнс. І його рівень залежить від повноти та якості імплементації міжнародних норм у національне законодавство. Тобто тут ми говоримо про ступінь відповідності держави міжнародним антикорупційним вимогам.

Другий рівень становить імплементовані міжнародні норми у національне законодавство та суверенні державні норми, що створює новий рівень антикорупційного комплаєнсу – антикорупційний комплаєнс в державі. Тобто це ті вимоги, заборони та обмеження, що встановлюються державою на її території та яких зобов’язані додержуватися юридичні та фізичні особи. І, саме відповідність фізичних та юридичних осіб встановленим державою вимогам становить сутність особистого (локального) антикорупційного комплаєнсу. Тобто, тут ми говоримо про ступінь відповідності діяльності юридичних чи фізичних осіб встановленим державою антикорупційним вимогам.

До третього рівня можна віднести розроблені, наприклад галузеві, професійні чи особисті антикорупційні порядки юридичних чи фізичних осіб, які містять додаткові до встановлених чинним законодавством вимоги. Це так званий розширений особистий антикорупційний комплаєнс, оскільки додержання відповідності вимогам здійснюється переважно на добровільній основі. Крім того, це дуже важливий рівень, оскільки саме на ньому формується антикорупційна екосистема.

Тут ми можемо побачити і кілька проблем, наприклад, ті, які виникають у держави при врахуванні та імплементації міжнародних норм у власну правову систему, або які виникають у юридичних та фізичних осіб при розробці та вжитті заходів, передбачених законодавством.

Як будується антикорупційний комплаєнс?

Основою побудови ефективного антикорупційного комплаєнсу між державою та суб’єктами та між самими суб’єктами повинне бути однакове розуміння, сприйняття та застосування відповідних норм та положень. Адже, якщо у суб’єктів буде різне розуміння однієї і тієї ж вимоги, то кожний може вжити різних заходів, іноді діаметрально протилежних. Тут хочеться нагадати випадок, що відбувся з американським космічним кораблем, коли виникла необхідність замінити фільтр для дихання в одному модулі фільтром з іншого модулю. Але, виявилося, що космічний корабель проектували різні команди і один фільтр був прямокутний, а інший круглий. В результаті того що ці фільтри не підходили один до одного космонавти були на грані виживання.

На державному рівні однакове розуміння норм законодавства забезпечується своєчасними та якісними нормопроектуванням та роз’ясненнями положень законодавства та його застосування.

Так, наприклад, прийняття антикорупційної стратегії на 2014-2017 роки та Закону України «Про запобігання корупції» сприяло запровадженню нових інструментів та форм антикорупційної політики, таких як антикорупційні програми юридичних осіб. У той же час цим законодавством слабко врегульоване поняття, наприклад, посадових осіб юридичних осіб публічного права, хоча щодо них передбачене широке коло вимог та обмежень, і це створює умови для численних непорозумінь та казусів. Також можна звернути увагу на обов’язковість антикорупційних програм для учасників закупівлі передбаченої одним законом, та відсутності вимог подачі антикорупційної програми у складі тендерної пропозиції у іншому законі. Крім того, на державному рівні можуть не виконуватись вимоги закону, наприклад, щодо вчасного прийняття нової антикорупційної стратегії. Або відмінятись норми про проходження державної служби за конкурсом.

Такий стан справ надає можливість зробити висновок, що на державному рівні ступінь антикорупційного комплаєнсу треба значно підвищувати.

Як вже говорилось однією з важливих умов комплаєнсу, тобто відповідності, є однакове розуміння законодавчих норм і положень.

Так, наприклад, профільним законом до повноважень НАЗК відносяться надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування положень цього Закону та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів. Але, при цьому, НАЗК на власний розсуд може дати роз’яснення або може відмовити у наданні роз’яснень. Крім того, як показує практика, НАЗК може давати роз’яснення, якими тлумачяться норми закону «вужче» чи «ширше». Звичайно, такий порядок не сприяє юридичній визначеності та однаковому розумінню та застосуванню суб’єктами норм законодавства.

А, відтак постають слушні запитання. Чому це відбувається? Як це виправити?

Як поліпшити роз’яснення норм законодавства?

Відповідно до Закону України «Про комітети Верховної Ради України» комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України. Тобто Комітет з питань антикорупційної політики може й повинен брати участь у підготовці роз’яснень вимог законодавства, щоб не втрачалася логіка законотворця.

До обов’язків НАБУ профільним законом віднесено здійснення інформаційно-аналітичної роботи з метою виявлення та усунення причин і умов, що сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності НАБУ та надсилання державним органам, органам місцевого самоврядування обов’язкові до розгляду пропозиції та рекомендації щодо усунення причин і умов, які сприяють вчиненню кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності НАБУ. Тож, участь НАБУ у підготовці роз’яснень може значно поліпшити якість самих роз’яснень.

До повноважень Вищого антикорупційного суду України відноситься аналіз судової статистики, вивчення та узагальнення судову практики у кримінальних та інших провадженнях, віднесених до його підсудності, надання пропозиції до висновків щодо проектів законодавчих актів, а також оприлюднення їх на своєму офіційному веб-сайті. І, знову ж таки, узагальнення позицій суду у роз’ясненнях було б дуже корисним.

Натомість інформація про спільну роботу названих та інших уповноважених і спеціальних органів щодо роз’яснень законодавства та положень нормативно-правових актів у сфері запобігання та протидії корупції відсутня.

І це є ще однією серйозною проблемою, яка має вирішуватись для підвищення ефективності антикорупційного комплаєнсу. Адже для єдиного розуміння законності потрібна єдина позиція правозастосовуючих органів.

Результати дослідження рівня антикорупційного комплаєнсу.

У той же час, користуючись досвідом власної практики, можливо виділити ще декілька обставин, які дуже сильно впливають на стан антикорупційного захисту юридичної особи, тобто на відповідність її вимогам, обмеженням та заборонам, передбачених чинним законодавством та необхідним для досягнення цілей.

Нами був реалізований пілотний проект з антикорупційного аудиту низки комунальних підприємств міста Києва. https://integrityua.ngo/pershyj-etap-pilotnogo-proektu-antyk/

Оцінка здійснювалась на підставі Методології проведення антикорупційного аудиту юридичних осіб, розробленою Інтегріті.ЮА, за критеріями наявності та виконання таких основних антикорупційних стандартів:

– антикорупційна програма;

– оцінка корупційних ризиків;

– виявлення та врегулювання конфлікту інтересів;

– отримання та обробка повідомлень про корупцію;

– антикорупційне навчання;

– організація діяльності Уповноваженого;

– зовнішній антикорупційний аудит;

– антикорупційні заходи щодо третіх осіб;

– етична поведінка;

– підтримка політичних сил.

В останній редакції Методології ми додали питання здійснення публічних закупівель.

За результатами оцінки кожному підприємству виставлялися відповідні бали і був сформований Індекс самооцінки протидії корупції юридичної особи – інформація про самооцінку юридичною особою ступеню свого антикорупційного захисту. Після зовнішнього оцінювання і проходження програмно-апаратного логічного контролю Індекс самооцінки був скоригований для отримання Індексу зовнішньої оцінки протидії корупції юридичної особи, як більш достовірного показника стану антикорупційного захисту юридичної особи.

За результатами першого етапу пілотного проекту «Антикорупційний аудит юридичних осіб» було зроблено висновок, що виконання комунальними підприємствами м.Києва вимог антикорупційного законодавства здійснюється здебільше формально та на неналежному рівні. Тобто антикорупційний комплаєнс цих юридичних осіб знаходиться на низькому рівні.

Підтвердженням релевантності отриманих результатів може служити, наприклад, порівняння індексу самооцінки (88,00 – високий рівень антикорупційного захисту) та індексу зовнішньої оцінки (42,09 — низький рівень антикорупційного захисту) КП «Київпастранс», у діях службових осіб якого протягом останніх років неодноразово виявляються ознаки корупції.

Ми направляли до Київської міської ради отримані результати з відповідними пропозиціями щодо удосконалення стану антикорупційного захисту комунальних підприємств та досі чекаємо на позитивну реакцію.

Чому так відбувається?

Що можна поліпшити в антикорупційному комплаєнсі?

По-перше, на державному рівні чомусь відсутня посадова особа, наприклад, на рівні віце-прем’єра до сфери повноважень якого відносилась координація антикорупційної політики, у тому числі ініціювання та підготовки змін до законодавства, роз’яснень тощо. У нас корупція вважається однією з найбільших бід, а в уряді за її запобігання та протидію ніхто не відповідає.

По друге, система антикорупційного комплаєнсу повинна впроваджуватись на більш системному рівні. У кращому випадку її ініціаторами (драйверами) та зацікавленими особами повинні бути насамперед засновники (власники) юридичної особи. Це дозволить вирішити одразу кілька проблемних питань, наприклад:

  • Питання розробки та функціонування системи антикорупційного комплаєнсу не буде носити формальний характер. Адже, мірилом комплаєнсу є не тільки наявність відповідних норм, а й належне їх виконання.
  • У разі зміни керівника юридичної особи система антикорупційного комплаєнсу не буде зазнавати хаотичних змін і буде належно виконуватись.
  • Зацікавленість засновників (власників) юридичної особи у ефективному функціонуванні системи антикорупційного комплаєнсу може здійснюватись шляхом призначення ними посадової особи, наприклад у статусі заступника керівника із подвійною підзвітністю керівнику та засновнику (власнику), а якщо цьому буде сприяти відповідні зміни до законодавства, то процес піде веселіше.

По третє необхідно змінювати систему контролю і перевірки відповідності системи антикорупційного комплаєнсу потребам юридичної особи для чого потребується вносити відповідні зміни до законодавства та більш активно залучати інститути громадянського суспільства.

І на останок, на нашу думку, для більш ефективного застосування такого інструменту, як антикорупційний комплаєнс, потрібного його більш точніше ідентифікувати, наприклад як комплексну систему управління корупційними ризиками. Чому? Про це будемо розповідати у наступних публікаціях.

Ігор Соболевський

VIEW ALL POSTS